行政处罚权行使中依法行政问题探析一、一则关于相对集中行政处罚权争议的案例（一）案情简介某县政府为相对集中行使行政处罚权，设立了行政执法局。该局在日常执法检查中，发现某酒吧未报批环境影响评价登记表擅自进行装饰装修，安装隔音设施，遂根据《环境保护法》第三十一条和《环境影响评价法》第三十一条的规定，向该酒吧作出《责令改正违法行为决定书》（以下简称《责改决定书》），并同时对该酒吧罚款人民币10万元。酒吧不服，向该县政府申请行政复议，县政府作出了维持决定。之后酒吧以行政执法局无权作出《责改决定书》以及处罚过重为由向法院提起诉讼，要求法院撤销行政执法局的《责改决定书》及其罚款。（二）本案争议的问题该案虽然最后以行政执法局改为对酒吧处罚5万元，酒吧撤诉而结案，但却折射出作为深化行政管理体制改革重要途径之一的相对集中行政处罚权，在执法实践中面临的如何严格坚持依法行政的问题。本案的关键是行使相对集中行政处罚权的行政执法局是否有权作出《责改决定书》；行使相对集中行政处罚权的机关在执法实践中如何与其他有关职能部门相互衔接以确保依法行政。本文将从依法行政的视角对这些问题进行分析。二、关于相对行政处罚权中依法行政的法律分析（一）行政执法局是否有权作出《责改决定书》依法行政是行政法的基本原则之一，也是其首要的原则。基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。①依法行政要求政府要依法的明文规定行政，这里的“法”，包括《宪法》以及各法律、法规和规章。也就是说，政府的行政行为必须有法的明确规定，即法无明文规定不可为。前述案例中的行政执法局是该县政府根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发[2002]17号）》（以下简称《决定》）和所在省政府对应的文件而设立，集中行使该县第1页共5页20多个职能部门的行政处罚权。那么，该行政执法局是否有权作出案例中的《责改决定书》呢。答案是否定的，理由如下：首先，该行政执法局职权范围中并不包含责令改正。该行政执法局行政职权的主要依据是《行政处罚法》的有关规定、《决定》和所在省政府的对应文件。该县政府在设立该执法局的文件中规定了其主要职责，其中关于环境保护方面的职责是“行使水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚权（含相应的行政监督检查权）及与之相关的行政强制权（仅包含实施行政强制措施）。”毫无疑问，该执法局所拥有的行政处罚权是有法定依据的，也有行使行政处罚权所必须的行政监督检查权（包括必要时为保全证据而采取的行政强制措施），因为行政监督检查是实施行政处罚的前提，是行政处罚程序必不可少的一部分。从一定程度上说，行政监督检查权和相应的行政强制措施权是附属于行政处罚权的。行政处罚权集中之后，原有关行政机关为履行行政处罚权而具有的行政监督检查权和相应的行政强制措施权也当然随之转移，不可能也不应当将行政处罚权和与此直接相关的行政监督检查权、行政强制措施权人为地割裂开来。②那么，责令改正是否属于行政监督检查的范畴呢。根据《行政处罚法》第三十六条及第三十七条的规定可知，与行政处罚相应的监督检查目的是收集实施行政处罚所必须的证据，责令改正显然不是行政监督检查，也不是行政处罚，而是一种行政命令。国务院法制办秘书行政司根据《行政处罚法》第二十三条的规定，在《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复（国法秘函[2000]134号）》中已明确其不属于行政处罚，即责令改正是行政主体对特定行政相对人作出的一种行政命令。环保部的《环境行政处罚办法》第十一、第十二条也明确将其规定为行政命令。行政法上的行政命令是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为（作为或者不作为）的意思表示，是行政行为的一种形式。③因此，案例中行政执法局的职权范围中是不包含责令改正违法行为这种行政命令权的。其次，法律已经明确将责令改正违法行为的权力赋予环保部门的前提下，行政执法局不可越俎代庖。根据《环第2页共5页境保护法》第六十一条的规定，责令停止建设作为责令...
