三农问题的政治制度分析(2)（三）国家财政体制的缺陷加剧了农村的贫困1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，财政收入快速增长，地方财政收入增幅更大，年均递增18.5%。但是，由于当时的种种限制和我国的特殊政府构架，目前的财政体制存在明显的缺陷，加剧了农村的贫困。2、财权与事权不对称。在中央政府集中财力，加强宏观调控能力的同时，省、市也盲目仿效中央，不断加大对下级的财政收入集中程度，省级年均提高集中度2%，从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。另一方面，县、乡两级政府担负的事权则很大，包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等，这些事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。财权上收、事权下放的结果是县乡财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。就普遍而言，省、市级财政状况较好，略有结余，县级以吃饭财政为主，部分负债，乡镇则负债为主。2000年地方财政净结余134亿元，但县、乡财政赤字却增加了。3、财政支出不规范。突出表现在财政决策权过度集中，中央、省级的自由度太大，缺乏刚性的预算制约，专项转移支付比重太大等等。目前，专项转移支付已占中央补助地方支出的近一半，占地方财政支出的四分之一，这种状况出现了很大的制度漏洞。如财政部及各省财政厅（局）年初安排预算时，常常将部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行分配，并要求地方安排配套资金；又如财政部门在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，甚至一些司（处）利用职权向下级财政对口处（科）安排资金等等。由于中西部地区、农村地区相对不如东部地区、发达地市与中央和省级部门的联系紧密，广大农民更是缺少代言人，缺乏要求的配套资金，后果是从中央争取专项资金的博第1页共8页弈中，中西部不如东部，从省级争取专项资金的博弈中，农村地区不如城市，导致越是落后、越是穷，越是难以得到专项转移资金。4、金融政策支持少。第一、农村正规金融市场组织不完善，无法为农村提供较好的金融服务。从1999年开始，全国上千家农村基金会全部关闭；四大国有银行大规模撤并31000多家地县以下基层机构，目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷款。因此现在农村剩下的只有农村信用合作社。而且组织制度也很不健全，除商业银行有较为规范的组织制度外，农村信用社和农业发展银行的组织体系都残缺不全，农村信用社是有脚无头，农业发展银行是。第三，由于货币管理当局对一切非正规金融持严厉管制的态度，因此民间金融仍然处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络，从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。这种金融制度的逆向调节，使得农村得到金融支持的可能性非常小，农户结构调整、规模经营的资金无法找到来源，甚至为高利贷复发提供了条件。三、解决三农问题的政治制度建设三农问题是当今中国最大的问题，近100多年的实践证明，不能解决中国的农村、农业、农民问题，就不能取得政治的成功。邓小平同志早就指出：中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。解决当前的三农问题，必须从政治制度全面设计入手，立足于政府职能本位，实现政府职能转换。世界银行《1997年世界发展报告》将政府职能归纳为建立法律基础，保持非扭曲性环境政策（包括宏观经济稳定），投资与社会服务与基础设施，保护承受力差的阶层，保护环境等五个方面。因此，要解决三农问题，国家必须断然改变偏向城市的政策惯性，建立城乡公平的统一政策，保障农民的平等权利，转变政府职能，从竞争性领域抽回投资，转移到对三农补贴和保护上来，促进农村和农业的发展，建立全社会协调发展的良好局面。第2页共8页（一）实施公平的城乡政策，并适度向农村倾斜1、统一城乡户籍制度。差别户籍制度是当...
